90 Jahre Betriebsrätegesetz
„Der Betriebsrat ist das Parlament der Fabrik, es hat die absolute Macht des Fabriksherren und seiner Beamten einzuschränken, zu kontrollieren und allmählich abzulösen“, schrieb Karl Renner in der ersten Ausgabe der von der Gewerkschaftskommission herausgegebenen Zeitschrift „Der Betriebsrat“.
In der Tat wurde mit der Beschlussfassung über das Gesetz betreffend die Errichtung von Betriebsräten vom 15. Mai 1919 ein Meilenstein im langen Kampf der Gewerkschaften und der Arbeiterbewegung um bessere Arbeitsbedingungen, mehr soziale Gerechtigkeit und Mitbestimmung in den Betrieben, in der Wirtschaft und in der Gesellschaft geschaffen.
Traditionen und Entwicklungen
Das Betriebsrätegesetz war das Ergebnis eines langen und dornenvollen Weges, den die Arbeiter und Angestellten gemeinsam mit den Pionieren der Gewerkschaftsbewegung durchkämpfen mussten. Seine Durchsetzung in der „österreichischen Revolution“ 1919 ging auf mehrere Traditionen und Entwicklungen zurück:
- Das BG 1919 stellte zum einen eine Weiterentwicklung sozialreformerischer Gedanken seit der Mitte des 19. Jahrhunderts dar. Den Unternehmern ging es im Lauf der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts immer wieder darum, das Interesse der Arbeiterschaft an der Fabrik zu heben.
Damit sollten die Arbeitsleistung gesteigert und revolutionäre Forderungen der Arbeiterschaft hintan gehalten werden. Bereits im Rahmen der von der Arbeiterschaft getragenen „bürgerlichen Revolution“ 1848 wurde die Einrichtung von „Fabriksausschüssen“ diskutiert, jedoch erst 1883 wurden mittels Gesetz Gehilfenversammlungen und Gehilfenausschüsse geschaffen.
1896 wurden im Bergbau „Localarbeiterausschüsse“ gesetzlich geschaffen, die der Herstellung des „sozialen Friedens“ dienen sollten. Den „Arbeiterausschüssen“ wurden die Mitwirkung bei der Verwaltung der betrieblichen Wohlfahrtseinrichtungen und die Überwachung der Befolgung der Dienstordnung sowie der Sicherheits- und Schutzbestimmungen zugestanden. - Der Kampf um Mitspracherechte und vor allem um den Schutz der auf freiwilliger Basis entstandenen gewerkschaftlichen
Vertrauensmänner in den Betrieben stellte einen weiteren Entwicklungsstrang dar.
Der spontane Kampf der Arbeiterschaft gegen kriegsbedingte Repressionen und mangelnde Ernährung während des 1. Weltkrieges zwangen das monarchische Regime zu Zugeständnissen.
Die Streiks im Jahre 1917 und die beginnenden Hungerdemonstrationen, begleitet von Produktionsausfällen, veranlassten das Kriegsministerium, den Rüstungsbetrieben per Erlass mitzuteilen, „namens der Arbeiterschaft beschwerdeführende Vertrauensleute keineswegs als ,Aufrührer‘ zu behandeln, sondern im Gegenteil ständigen Kontakt mit ihnen zu pflegen und dadurch auf die Arbeiterschaft beruhigend einzuwirken.“
Die aus der militärischen und wirtschaftlichen Krise geborene Anerkennung betrieblicher Vertrauensmänner durch das Regime wurde von der (sozialdemokratischen) Gewerkschaftskommission aufgegriffen.
In einer umfangreichen Denkschrift an das k.k. Handelsministerium forderten Gewerkschafter im Sommer 1917 erstmals eine gesetzliche „Anerkennung der gewerkschaftlichen Organisation und ihrer Vertrauensmänner in den Betrieben“:
Die „Nichtanerkennung der von den beschäftigten Personen gewählten Vertrauenspersonen“ sollte als „gesetzlich unzulässig“
erklärt werden.
In der Folge wurden in den, dem Kriegsleistungsgesetz unterstehenden Betrieben „Fabriksausschüsse“ anerkannt, die „vor allem ein Bindeglied zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu sein hatten“. - Durch die spontane Bildung von „Arbeiterräten“ gegen Ende des 1. Weltkrieges entstand eine revolutionäre Situation, in der sich das Bürgertum zu politischen Zugeständnissen gezwungen sah.
Der nationalen und politischen Revolution sollte eine soziale folgen:
„Die Arbeiterschaft drängte nach Umwälzung der ganzen Produktionsverfassung.
Sozialisierung war das Schlagwort des Tages!“, schrieb der sozialdemokratische stellv. Parteivorsitzende Otto Bauer. Während die Sozialdemokraten 1918/19 nicht zuletzt auch durch Druck der „Arbeiterräte“ eine radikale Umgestaltung des kapitalistischen Wirtschaftssystems durch eine „Sozialisierung“ („Vergesellschaftung“) der Betriebe forderten, wollten die Christlichsozialen und die Deutschnationalen, die sich als Vertreter der Agrarier und des Kapitals sahen, eine etwaige „Sozialisierung“ auf wenige Branchen beschränkt sehen und vertraten eine zurückhaltende Taktik.
Doch auch für die bürgerlichen Parteien schien die Herstellung einer demokratischen Betriebsverfassung für den „sozialen Frieden“ notwendig.
Auch die Christlichsoziale Partei forderte in ihrem Wahlprogramm 1919 „die Schaffung eines modernen Arbeiterrechtes“.
Die Beschlussfassung über das Betriebsrätegesetz 1919
Es war ein kluger Schachzug Otto Bauers, das Gesetz über die Anerkennung von Betriebsräten von der auf Antrag des christlichsozialen Ignaz Seipels eingesetzten „staatlichen Sozialisierungskommission“ ausarbeiten zu lassen.
Es war auch Otto Bauer, der dann das erste Mal von „Betriebsräten“ sprach und damit sprachlich eine Verbindung zwischen
der Rätebewegung und den bisherigen gewerkschaftlichen Vertrauensleuten herstellte.
Der Arbeiterschaft konnte gezeigt werden, dass jede Sozialisierung von einer Demokratisierung, somit von einer Legalisierung der Vertrauensmänner in den Betrieben, auszugehen hat.
Das war auch das zentrale Anliegen der Gewerkschaften.
Ein erster noch im Sozialministerium ausgearbeiteter Entwurf über die Einsetzung von „Arbeiter- und Angestelltenausschüssen“ orientierte sich allerdings noch an den Bestimmungen über die Bergbaugenossenschaften und rief mit Recht den heftigsten Widerspruch der Gewerkschaften hervor.
Beeinflusst vom Syndikalismus, welcher die Aneignung der Produktionsmittel durch die Arbeiterschaft des Betriebes vertrat, übertrug er die Tarifhoheit den betrieblichen Vertrauensleuten, was in der Folge zu einer Zerschlagung des Kollektivvertragswesens und damit der Gewerkschaften gefu?hrt hätte.
Das konnte von den Gewerkschaften nicht akzeptiert werden. In der Folge waren die Vertreter der Gewerkschaften führend in die Gestaltung des Betriebsrätegesetzes eingebunden.
Wie nicht anders zu erwarten, versuchten Bauern und Industrielle in den nun folgenden schwierigen Verhandlungen ihre Interessen zu wahren.
Als Vertreter des Kapitals traten besonders die deutschnationalen Abgeordneten hervor. Die Agrarier konnten die Herausnahme der in landwirtschaftlichen Betrieben Beschäftigten aus dem Geltungsbereich des Gesetzes erwirken.
Die Arbeitgeber konnten eine Beschränkung der Errichtung von Betriebsräten auf Betriebe mit mindestens 20 Beschäftigten erreichen. Andererseits gelang es den Gewerkschaften nicht nur, mit Erfolg das Recht der Bilanzeinsicht für Betriebsräte zu verteidigen, sondern darüber hinaus auch die Installierung von Betriebsräten in den Verwaltungsrat von Aktiengesellschaften durchzusetzen.
Mit dem einstimmig von der Nationalversammlung beschlossenen „Gesetz vom 15. Mai 1919 betreffend die Einrichtung von Betriebsräten“ wurde – wie der Gewerkschaftskongress 1919 in einer Resolution feststellte – eines der „wichtigsten gewerkschaftlichen Kampfziele erreicht“.
Mit Stolz konnte der Obmann der Metallergewerkschaft Franz Domes dann auch feststellen: „Die Fabriksdemokratie ist Wirklichkeit geworden, wir haben einen Schritt zur wirtschaftlichen Demokratie gemacht.“
Allerdings standen zu diesem Zeitpunkt noch zwei von den Gewerkschaften vehement geforderte Gesetzesvorhaben aus:
Zum einen jenes, mit welchen Einigungsämter als „Schlichtungsamt“ bei „Streitereien aus den Lohn- und Arbeitsverhältnissen“ und als beratendes Organ beim Abschluss von Kollektivverträgen geschaffen werden sollen.
Und zum anderen das Gesetz über die Arbeiterkammern zur Vertretung der Arbeiterschaft in der Gesetzgebung und Verwaltung, mit dem Sozialparität zu den Handelskammern hergestellt werden sollte.
Beide Gesetze wurden 1920 noch von der konstituierenden Nationalversammlung einstimmig beschlossen.
Das Betriebsrätegesetz 1919, das Kollektivvertragsgesetz 1920 und das Arbeiterkammergesetz 1920 gehörten zu den Höhepunkten der umfassenden, weltweit einzigartigen Sozialgesetzgebung Ferdinand Hanuschs.
Die wesentlichen Bestimmungen des „Betriebsrätegesetzes 1919“:
- Recht auf Schaffung von Betriebsratskörperschaften in Unternehmungen über 20 Beschäftigte und gewerkschaftlichen Vertrauensmännern in Kleinbetrieben
- Überwachung der Lohn- und Arbeitsbedingungen (Einhaltung der Kollektivverträge) sowie der Arbeitsschutzgesetze
- Kontrolle der Lohnlisten und Lohnauszahlungen
- Mitwirkung am betrieblichen Disziplinarrecht und an der Verwaltung der betrieblichen Wohlfahrtseinrichtungen (Werkswohnungen)
- Recht auf Anfechtung von Kündigung und Entlassung aus politischen Gründen
- Verpflichtung des Betriebsinhabers auf monatliche Besprechungen zur Verbesserung der Betriebseinrichtungen
- Recht auf Bilanzeinsicht bei Handelsgesellschaften mit über 30 Beschäftigten
- Entsendung von 2 Vertretern in den Verwaltungsrat einer Aktiengesellschaft bzw. in den Aufsichtsrat von größeren Kommanditgesellschaften und Ges.mb.H.
In der Tat, es war ein revolutionäres Gesetz, welches nicht nur die bisherigen Arbeitsbeziehungen, sondern die Position der Arbeiter und Angestellten in der Gesellschaft von Grund auf veränderte:
„Die Arbeiterklasse hat sich ihr Gemeinschaftsrecht, ihre eigene Gemeinde erkämpft und die Betriebsräte sind die Träger dieses Rechtes, die Hüter der Gemeindefreiheit des Proletariats“, resümierte Karl Renner.
1929 – nach 10 Jahren Praxis – konnte Anton Hueber, Vorsitzender des Bundes der freien Gewerkschaften, festhalten, dass es nun die Unternehmer nicht mehr wagen werden, die Wahl von Betriebsräten zu verhindern, Betriebsräte zu übergehen oder „brutal zu behandeln“.
Nach dem Zusammenbruch der Konzentrationsregierung 1920 wurde Österreich unter Missachtung der Sozialdemokratie
von bürgerlich-konservativen Koalitionen regiert.
Es ging nun darum – um das bekannte Wort des christlichsozialen Bundeskanzler Ignaz Seipels zu zitieren – den „revolutionären Schutt“, sprich die sozialen Errungenschaften der Jahre 1918 bis 1920, „wegzuräumen“. In der Arbeits- und Sozialpolitik setzte ein Stillstand und partieller Rückbau ein.
Die Wirtschaftskrise schwächte ab 1928 den Einfluss und die Macht der Gewerkschaften, was sich auch auf betrieblicher Ebene zeigte.
In vielen Unternehmungen suchten die Arbeitgeber frühere Verhältnisse wieder herzustellen, entließen Betriebsräte oder versuchten unternehmerfreundliche Arbeitnehmer in den Betriebsrat zu installieren.
1928 wurden Verordnungen erlassen, die die Wahlordnung, die Geschäftsordnung der Betriebsräte verschlechterte und neue Bestimmungen über die Verwendung der Betriebsratsumlage zum Inhalt hatten.
Mit dem von der bürgerlichen Regierungskoalition 1930 beschlossenen „Antiterrorgesetz“ sollte vor allem der Einfluss der Freien (sozialdemokratischen) Gewerkschaften auf Betriebsebene gebrochen werden.
Faschistische „Werksgemeinschaften“ und „Betriebsgemeinschaften“
Nach der Ausschaltung des Nationalrates 1933 und der Errichtung der austrofaschistischen Diktatur wurden die Freien (sozialdemokratischen) Gewerkschaften verboten.
Mit Verordnungen der Bundesregierung wurde die Funktion jener Betriebsräte für erloschen erklärt, die ihr Mandat auf Grund von Vorschlägen oder des Einflusses der SDAP oder einer dem Bund der Freien Gewerkschaften angehörigen Berufsvereinigung erlangt hatten.
Statt Betriebsratskörperschaften wurden gesetzlich „Werksgemeinschaften“ eingerichtet.
Bundeskanzler Engelbert Dollfuß sah den Vorteil des bisherigen Betriebsratssystems nicht in der Mitbestimmung und Mitwirkung der Betriebsräte, sondern einzig und allein in der Weckung und Erhaltung des Interesses der Arbeiter und Angestellten am Betrieb.
Die „Werksgemeinschaft“ sollte fortan die „unterste Zelle des Berufstandes“ darstellen und von „Vertrauensmännern“ des ständestaatlichen Gewerkschaftsbundes beschickt werden.
In einigen Betrieben gelang es, bisher nicht abgesetzten Betriebsräten, ihre Funktionsdauer zu verlängern, indem sie ihre Belegschaft vom Beitritt zum „Einheitsgewerkschaftsbund“ abhielten und somit die Bestellung von Vertrauensmännern der ständestaatlichen Gewerkschaft zu verhindern.
Die Regierung sah sich dann auch 1935 gezwungen, eine Beendigung der Funktionsdauer der bisherigen Betriebsräte bis zum 30. 11. 1935 gesetzlich anzuordnen.
1936 fanden die von der christlichen Arbeiterbewegung und dem innerhalb des ständestaatlichen Regimes, um seine Existenz kämpfenden Gewerkschaftsbundes bereits oftmalig geforderten „Vertrauensmännerwahlen“ statt.
Während die illegalen (freien) Gewerkschafter es als einen Protest der Arbeiterschaft gegenüber dem diktatorischen Regime ansahen, dass sich in den großen Industriebetrieben vielfach die alten freigewerkschaftlichen (sozialdemokratischen) Betriebsräte gegen die ernannten „Vertrauensmänner“ durchsetzen konnten, wurde dies von der ständestaatlichen Einheitsgewerkschaft vehement bestritten.
Sollte im austrofaschistischen „Ständestaat“ der Gegensatz zwischen Kapital und Arbeit auf betrieblicher Ebene durch die Installierung von „Werkgemeinschaften“ zumindest tendenziell aufhoben werden, so liquidierte das nationalsozialistische Regime durch das 1938 im annektierten Österreich eingeführte „Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit“ alle bisherigen Formen der betrieblichen Mitbestimmung.
Der „Führergrundsatz“ wurde auch für die Wirtschaft festgelegt.
Die „Gefolgschaft“ hat dem „Betriebsführer“, der nun eine nahezu unbeschränkte Macht über die Beschäftigten ausüben konnte, die – wie es hieß „in der Betriebsgemeinschaft begründete Treue zu halten“.
Vom Betriebsrätegesetz 1947 zum Arbeitsverfassungsgesetz
Die Neufassung des Betriebsrätegesetzes 1919 gehörte nach Beendigung des 2. Weltkrieges mit zu den vordringlichsten Forderungen des 1945 gegründeten „Österreichischen Gewerkschaftsbundes“ (ÖGB).
Im November 1946 musste der Metallergewerkschafter und Bundesminister für Soziale Verwaltung, Karl Maisel dem Ministerrat mitteilen, dass „die Gegensätze zwischen Gewerkschaften und Unternehmer offenbar nicht zu überbrücken sind“.
Innenminister Oskar Helmer erläuterte: „Die Unternehmer stehen auf dem Standpunkt, dass das alte Betriebsrätegesetz gerade noch tragbar ist; die Gewerkschaften stehen auf dem Standpunkt, dass das alte Betriebsrätegesetz zu wenig gibt.“
Nachdem eine einvernehmliche Lösung im Ministerrat angestrebt wurde, schlug Bundeskanzler Leopold Figl vor, den Entwurf eines neuen Betriebsrätegesetzes in den Ministerrat einzubringen und anschließend mit Parteien- und Sozialpartnerverhandlungen zu beginnen.
Abgesehen von der Forderung der Agrarier, die Landwirtschaft einmal mehr aus dem Geltungsbereich auszunehmen, sah BM für Handel und Wiederaufbau, Eduard Heinl (ÖVP) im Jänner 1947 vor allem drei Probleme, deren Lösung er aber nicht grundsätzlich ausschloss:
Zum einen ging es um das Recht der Teilnahme von Betriebsinhabern an den Betriebsversammlungen, zum zweiten um den Wirkungsbereich der Betriebsvertretung auf personalpolitischen Gebiet und zum dritten um das Recht der Betriebsräte auf Teilnahme an der Verwaltung der Betriebe.
Letztlich einigte man sich auf den Vorschlag von ÖGB und AK, dem Betriebsinhaber nur dann das Recht zur Teilnahme an Betriebsversammlungen zuzubilligen, wenn er dazu eingeladen wird.
Die gewerkschaftliche Forderung, dass Personalangelegenheiten im Betrieb nur im Einvernehmen mit dem Betriebsrat durchgeführt werden können, wurde von der Unternehmerseite beharrlich abgelehnt. Aus der einst geforderten „Teilnahme an der Führung und Verwaltung des Betriebes“ wurde somit ein „Mitwirkungsrecht“.
Wollten Gewerkschaften und Arbeiterkammer eine Kündigung von Betriebsräten überhaupt ausschließen, so konnte doch erreicht werden, dass die „allgemeinen Entlassungsgründe“ wesentlich eingeschränkt wurden.
Zweifellos war das am 28. 3. 1947 vom Nationalrat beschlossene Betriebsrätegesetz 1947 ein großer Fortschritt gegenüber dem alten 1919er Gesetz.
Für ÖGB, Gewerkschaften und Arbeiterkammer musste die Ausgestaltung der betrieblichen Mitbestimmung und Mitgestaltung jedoch weiterhin auf der Tagesordnung bleiben.
Durch das Betriebsrätegesetz 1947 erhielt der Betriebsrat:
- einen besonderen Kündigungsschutz,
- eine Erweiterung seiner Mitwirkungsmöglichkeiten bei Aufnahmen, Versetzungen, Kündigungen und Entlassungen,
- mehr Mitbestimmungsmöglichkeiten auf die Führung und Verwaltung des Betriebes.
Während in den folgenden Jahren das individuelle Arbeitsrecht durch zahlreiche Novellen und Gesetze neu gestaltet wurde, erwies sich das kollektive Arbeitsrecht bemerkenswert stabil:
Weder das Betriebsrätegesetz, noch das 1947 ebenfalls neu gefasste Kollektivvertragsgesetz und das Arbeiterkammergesetz 1945 erfuhren in ihren Grundzügen Änderungen, wohl aber zahlreiche Verbesserungen.
So etwa gelang es 1971 die lange geforderte Bildungsfreistellung für Betriebsräte durchzusetzen.
Die Zusammenfassung („Kodifikation“) des in zahlreiche Gesetze aufgesplitterten individuellen und kollektiven Arbeitsrechts stellte eine der zentralen Forderungen von ÖGB und Arbeiterkammer seit Ende der 1950er Jahre dar. 1973 – nach jahrelangen Vorarbeiten – war es dann so weit:
Das Arbeitsverfassungsgesetz wurde Wirklichkeit und führte auch zu bedeutenden Verbesserungen im kollektiven Arbeitsrecht:
Nach hartem Ringen gelang es der Arbeitnehmerseite, die rechtliche Verankerung der Zusammenarbeit zwischen den Organen der betrieblichen und überbetrieblichen Interessenvertretung durchzusetzen. ÖGB und Arbeiterkammern konnten auch eine Ausweitung der gesetzlichen Mitwirkungsbefugnisse der Betriebsräte in personellen, sozialen und wirtschaftlichen Angelegenheiten erreichen.
Damit war jedoch kein Stillstand eingetreten, im Gegenteil:
Den Arbeitnehmervertretungen gelang es, durch zahlreiche Novellen Anpassungen und Verbesserungen für die betrieblichen
Interessenvertretungen zu erreichen. Von besonderer Bedeutung waren die Novellen der Jahre 1986 und 1990, die u. a. zu einem Ausbau der Betriebsverfassung und zur Mitwirkung in Konzernen sowie zu einer Verbesserung des Kündigungs- und Entlassungsschutzes führten.
In den 1990er Jahren wurde das Arbeitsverfassungsrecht vor allem durch eine Reihe von Gesetzesänderungen zum Teil in Anpassung an das EU-Recht weiter entwickelt.
Abschließend kann mit Josef Cerny (Kommentar zum Arbeitsverfassungsgesetz) festgestellt werden:
Die (in den letzten beiden Jahrzehnten) zunehmende Aufsplitterung des Arbeitsverfassungsrechts einerseits und die fortschreitende Globalisierung der Wirtschaft andererseits führen immer mehr dazu, dass die Wirksamkeit der Mitbestimmungsregelungen in der Praxis eingeschränkt wird.
Unternehmerische Strategien mit dem Ziel, das Mitbestimmungsmodell des Arbeitsverfassungsgesetzes zu unterlaufen, bewirken Entsolidarisierung und Schwächung der organisierten Interessenvertretung der ArbeitnehmerInnen.
Die Antwort auf diese Entwicklung kann nur sein: konsequente Fortsetzung der Bemühungen um den weiteren Ausbau und die Durchsetzbarkeit des Arbeitsverfassungsrechts, insbesondere auf EU- und internationaler Ebene.
AK Aktuell 2/09
